循序漸進(jìn)建立完善的全國碳市場 生態(tài)環(huán)境部將從法律法規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、市場功能等方面強(qiáng)化建設(shè)
按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，在多年地方試點(diǎn)和借鑒國際碳市場經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2021年7月，全國碳市場啟動上線交易，取得標(biāo)志性進(jìn)展。
全國碳市場是落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重要政策工具，是以較低成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的政策工具，是利用市場機(jī)制控制溫室氣體排放的重大制度創(chuàng)新；是推動綠色低碳發(fā)展的重要引擎，促進(jìn)全社會生產(chǎn)生活方式低碳化、長期化的有效方式。
在全國碳市場啟動上線交易一周年之際，中國環(huán)境APP產(chǎn)經(jīng)頻道特推出“全國碳市場一周年”系列報(bào)道，采訪權(quán)威專家，總結(jié)全國碳市場第一個履約周期建設(shè)進(jìn)展與成效，分析當(dāng)前面臨的形勢與存在的問題，探討下一步工作重點(diǎn)及如何切實(shí)抓好碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，推動全國碳市場健康平穩(wěn)發(fā)展等，也歡迎社會各界參與，或在文后留言。
全國碳排放權(quán)交易市場啟動一年來，市場運(yùn)行平穩(wěn)，價格穩(wěn)中有升，在推動企業(yè)有效控制溫室氣體排放、綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。與此同時，全國碳市場剛剛起步，在建設(shè)與管理方面仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。中國環(huán)境記者采訪國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心（以下簡稱國家氣候戰(zhàn)略中心）總經(jīng)濟(jì)師張昕，探討第一個履約周期順利收官，積累了哪些有益的經(jīng)驗(yàn)，有哪些需要完善的地方？
全國碳市場建設(shè)穩(wěn)妥有序推進(jìn)，預(yù)期目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)
初步建成政策法規(guī)體系、數(shù)據(jù)管理制度、配額分配與清繳管理制度、交易制度
全國碳市場第一個履約周期以99.5%的配額清繳率完成履約；截至2022年7月8日，全國碳市場配額累計(jì)成交約1.93億噸，累計(jì)成交額約84.9億元。張昕說，全國碳市場啟動以來穩(wěn)妥有序推進(jìn)，基本實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)預(yù)期目標(biāo)。
張昕介紹，在全國碳市場設(shè)計(jì)與建設(shè)中，始終堅(jiān)持全國碳市場是控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，初步建成政策法規(guī)體系、數(shù)據(jù)管理制度、配額分配與清繳管理制度、交易制度，初步形成生態(tài)環(huán)境部及相關(guān)部委、省級和設(shè)區(qū)市級生態(tài)環(huán)境主管部門、行業(yè)組織和社會公眾構(gòu)成的多層級、聯(lián)合監(jiān)管體系，建成有效支撐全國碳市場順利運(yùn)行的支撐系統(tǒng)。
不斷完善“部門規(guī)章+規(guī)范性文件+技術(shù)規(guī)范”的政策法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系
相繼出臺《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》、配額分配方案、碳排放核算和報(bào)告指南、核查指南。值得注意的是，生態(tài)環(huán)境部和司法部持續(xù)推進(jìn)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）立法進(jìn)程，目前已由司法部上報(bào)國務(wù)院。
建立碳排放數(shù)據(jù)核算、報(bào)送和核查制度
編制完善碳排放核算、報(bào)告與核查技術(shù)指南，持續(xù)開展企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送和核查工作，構(gòu)建了2013-2020年電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石化、化工、造紙和民航行業(yè)約7000余家企業(yè)碳排放核算數(shù)據(jù)庫。生態(tài)環(huán)境部高度重視數(shù)據(jù)管理，不斷完善數(shù)據(jù)管理制度，強(qiáng)化日常監(jiān)管。例如，2021年10月至12月，生態(tài)環(huán)境部組織開展了碳排放報(bào)告質(zhì)量專項(xiàng)監(jiān)督幫扶，查實(shí)了一批典型、突出問題；2022年3月，對4家機(jī)構(gòu)碳排放報(bào)告數(shù)據(jù)弄虛作假等典型問題案例進(jìn)行通報(bào)，嚴(yán)管、嚴(yán)查、嚴(yán)辦碳排放數(shù)據(jù)管理違法違規(guī)現(xiàn)象。
穩(wěn)妥制定配額分配方案
全國碳市場配額分配方案與我國現(xiàn)行碳排放強(qiáng)度管理制度相銜接，對標(biāo)行業(yè)先進(jìn)碳排放強(qiáng)度、基于發(fā)電機(jī)組實(shí)際發(fā)電量為其免費(fèi)分配配額，并不限制發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)，鼓勵先進(jìn)機(jī)組多生產(chǎn)，超額排放必須付費(fèi)；此外，制定了“配額清繳履約上限”等政策，并允許價格較低的國家核證減排量（CCER）用于配額清繳抵消，合理減輕企業(yè)配額清繳履約負(fù)擔(dān)；配額分配方案較好地處理了發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與降碳的關(guān)系。
已建成全國碳市場運(yùn)行支撐系統(tǒng)
由湖北省牽頭建設(shè)全國碳排放權(quán)注冊登記結(jié)算系統(tǒng)，上海市牽頭建設(shè)全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)。這些系統(tǒng)已順利上線運(yùn)行，為重點(diǎn)排放單位提供有效服務(wù)，為主管部門提供有力監(jiān)管，切實(shí)保障了全國碳市場順利運(yùn)行。
“十四五”時期，全國碳市場發(fā)展面臨哪些關(guān)鍵問題？
生態(tài)環(huán)境部將從法律法規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、市場功能等方面強(qiáng)化全國碳市場建設(shè)
“碳排放權(quán)交易是新生事物，全國碳市場建設(shè)是一個邊學(xué)邊干、不斷完善的過程，不僅需要借鑒國外主要碳市場和試點(diǎn)碳市場經(jīng)驗(yàn)，還需要及時總結(jié)自身建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，探索有效解決方案。”張昕強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)正確認(rèn)識全國碳市場的作用定位。既不過度強(qiáng)調(diào)其金融屬性，碳市場不是投機(jī)獲利的工具，應(yīng)堅(jiān)持全國碳市場和碳金融作為減排政策工具的基本定位，穩(wěn)步推進(jìn)全國碳市場建設(shè)，健康有序發(fā)展碳金融；也不必過度擔(dān)心其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，碳市場將為降本增效實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)提供有效的市場機(jī)制途徑，還可以靈活適應(yīng)能源市場、宏觀經(jīng)濟(jì)變化，與能源等市場機(jī)制協(xié)同發(fā)揮作用，對經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要的激勵作用。”
除了需要強(qiáng)化對碳市場基本定位的認(rèn)識外，回顧第一個履約周期，暴露出哪些需要完善的地方？
張昕表示，一是亟待提升法律法規(guī)層級。目前，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部令第19號）是全國碳市場運(yùn)行的法律法規(guī)基礎(chǔ)，層級相對較低，無法支撐形成全國碳市場部委聯(lián)合監(jiān)管和支持機(jī)制，尚未形成有力的法律震懾。例如，全國碳市場碳排放數(shù)據(jù)核算、核查不規(guī)范，甚至出現(xiàn)弄虛造假現(xiàn)象，其中一個主要原因就是違法違規(guī)處罰力度弱，個別技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)法律意識淡薄。
二是需不斷強(qiáng)化日常監(jiān)管，例如，就碳排放數(shù)據(jù)管理而言，不能僅依靠開展年度核查，還應(yīng)建立完善數(shù)據(jù)質(zhì)量日常監(jiān)管機(jī)制；又如，由于部分地方主管部門人手少、監(jiān)管能力較弱、財(cái)政資金不能及時到位等原因，導(dǎo)致日常監(jiān)管力度不夠，須要著力克服困難，壓實(shí)重點(diǎn)排放單位責(zé)任。
三是需提升碳交易的活躍度，改善配額的流動性。全國碳市場開市后，配額成交價、成交量經(jīng)小幅上漲后逐漸走低，直至臨近履約才出現(xiàn)成交量價齊升的現(xiàn)象，總體上看交易活躍度較低，配額成交量較少。全國碳市場交易活躍度情況雖然符合碳市場作為政策市場的規(guī)律，但是全國碳市場僅有配額現(xiàn)貨交易，而且交易主體僅為發(fā)電行業(yè)，也是全國碳市場交易活躍度低的重要原因，需要通過擴(kuò)大交易主體范圍、豐富交易品種等方式解決。
四是構(gòu)建長效能力建設(shè)和宣傳機(jī)制，有針對性地提升主管部門、重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與全國碳市場的能力，及時完整準(zhǔn)確地宣傳全國碳市場法律法規(guī)、政策和技術(shù)規(guī)范，正本清源，為全國碳市場建設(shè)營造良好輿論環(huán)境。
“十四五”時期是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵期、窗口期，如何穩(wěn)步推進(jìn)全國碳市場健康發(fā)展？
“全國碳市場建設(shè)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，應(yīng)循序漸進(jìn)建立完善全國碳市場。生態(tài)環(huán)境部將從法律法規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、市場功能等方面強(qiáng)化全國碳市場建設(shè)，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和。”張昕說。
不斷夯實(shí)全國碳市場的法律法規(guī)基礎(chǔ)。推動《條例》盡早出臺，明晰碳交易及相關(guān)活動參與主體的責(zé)任，規(guī)范碳交易及相關(guān)活動程序，明確相關(guān)部委的監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建部委聯(lián)合多層級監(jiān)管與支持機(jī)制，加大對違法違規(guī)的處罰力度。在《條例》框架下，修訂完善碳排放權(quán)交易、登記、結(jié)算等管理辦法，并制定出臺碳排放核算和報(bào)告、核查技術(shù)與管理規(guī)則等其他配套管理規(guī)章和文件，不斷完善法律法規(guī)和政策體系。
強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管力度。完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理長效機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量日常監(jiān)管等，壓實(shí)重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對碳排放數(shù)據(jù)管理的責(zé)任，不斷建立完善技術(shù)規(guī)范體系，充分應(yīng)用數(shù)字化、智能化技術(shù)提升數(shù)據(jù)質(zhì)量和管理效率，加大對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理違法違規(guī)懲處力度，建立健全信息公開和征信懲戒管理機(jī)制。
不斷強(qiáng)化市場功能建設(shè)。逐步擴(kuò)大全國碳排放權(quán)交易市場行業(yè)覆蓋范圍，逐步納入水泥、有色、鋼鐵、石化、化工等高排放行業(yè)。逐年收緊配額分配，探索碳排放總量控制，適時引入有償分配配額。逐步豐富交易主體、交易品種和交易方式，適時引入非履約主體和個人參與碳交易，強(qiáng)化碳金融標(biāo)準(zhǔn)和績效評估體系建設(shè)，健康有序發(fā)展碳金融，加強(qiáng)全國碳市場與綠電、用能權(quán)交易機(jī)制協(xié)同增效，建立完善以全國碳市場為核心的碳定價機(jī)制。
如何提高碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量？
建立長效數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，壓實(shí)重點(diǎn)排放單位和核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理責(zé)任
高質(zhì)量的碳排放數(shù)據(jù)是全國碳市場規(guī)范有序運(yùn)行的前提，是決定全國碳市場減排成效的生命線。為了建設(shè)高質(zhì)量的全國碳市場，切實(shí)推動碳達(dá)峰碳中和，需要著重開展哪些工作？
“建立完善全國碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理制度，持續(xù)強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量日常監(jiān)管。夯實(shí)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的法律法規(guī)基礎(chǔ)，加大數(shù)據(jù)管理違法違規(guī)處罰力度，直至依法追究刑事責(zé)任，對數(shù)據(jù)管理不規(guī)范和數(shù)據(jù)弄虛造假形成強(qiáng)有力的法律震懾。在《條例》框架下，充分發(fā)揮市場監(jiān)管等部門的職責(zé)作用，由相關(guān)部委建立技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)質(zhì)量聯(lián)合日常監(jiān)管機(jī)制，建立日常監(jiān)管部門，改進(jìn)監(jiān)管方式，如開展‘雙隨機(jī)、一公開’的日常監(jiān)督檢查，開展‘定期檢查+日常抽查’的常態(tài)化監(jiān)管，將全國碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量執(zhí)法檢查納入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查等，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測計(jì)量、核算、報(bào)告、核查等技術(shù)規(guī)范體系。建立完善多部門聯(lián)合懲戒、信息披露和舉報(bào)制度，設(shè)立技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)‘清出’機(jī)制、黑名單機(jī)制。”張昕說。
此外，需要壓實(shí)重點(diǎn)排放單位數(shù)據(jù)管理責(zé)任�！短寂欧艡�(quán)交易管理辦法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部令 第19號）《企業(yè)溫室氣體排放核算技術(shù)和報(bào)告指南 發(fā)電行業(yè)》（以下簡稱《核算報(bào)告指南》）明確規(guī)定，重點(diǎn)排放單位按照生態(tài)環(huán)境部制定的技術(shù)規(guī)范開展碳排放數(shù)據(jù)管理和編制排放報(bào)告，對其排放報(bào)告的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。為了提升數(shù)據(jù)管理質(zhì)量，重點(diǎn)排放單位應(yīng)按照《核算報(bào)告指南》的要求，建立專崗專責(zé)，建立完善內(nèi)部碳排放數(shù)據(jù)管理制度，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理計(jì)劃編制和實(shí)施，及時保質(zhì)定期報(bào)告碳排放及相關(guān)數(shù)據(jù)，把好排放報(bào)告質(zhì)量關(guān)。
壓實(shí)核查機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)管理責(zé)任。《企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南》（以下簡稱《核查指南》）要求，核查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對提交的碳排放及相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，更不能弄虛作假碳排放數(shù)據(jù)。核查機(jī)構(gòu)應(yīng)以《核查指南》為技術(shù)指引和基本要求，開展重點(diǎn)排放單位的碳排放核查，這是確保碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的根本要求。核查機(jī)構(gòu)還應(yīng)結(jié)合《核查指南》制定完善嚴(yán)格的核查內(nèi)部管理和技術(shù)規(guī)范，建立完善核查工作質(zhì)量內(nèi)部管理和核查報(bào)告內(nèi)審制度，確保核查報(bào)告質(zhì)量。核查機(jī)構(gòu)應(yīng)針對核查工作所處的不同階段特點(diǎn)實(shí)施分階段內(nèi)審管理，根據(jù)核查行業(yè)的特殊性和復(fù)雜性在核查團(tuán)隊(duì)中合理配備行業(yè)核查員，并評估核查質(zhì)量，切實(shí)確保核查工作質(zhì)量。核查機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格自律，不從事與其核查工作利益相關(guān)的咨詢和管理業(yè)務(wù)。
建立完善信息披露和聯(lián)合懲戒機(jī)制，強(qiáng)化對重點(diǎn)排放單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會監(jiān)督。除了主管部門強(qiáng)制要求重點(diǎn)排放單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)披露于全國碳市場相關(guān)信息外，重點(diǎn)排放單位和核查機(jī)構(gòu)應(yīng)主動利用各種平臺工具及時、準(zhǔn)確、合規(guī)披露其碳排放及相關(guān)信息，以及核查人員、核查業(yè)績、核查工作等信息，自覺接受社會監(jiān)督。
確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，能力建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，必須建立完善長效能力建設(shè)機(jī)制，建立技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)排放單位和從業(yè)技術(shù)人員碳排放管理評估機(jī)制，建立完善碳排放管理員等碳排放管理職業(yè)資格管理等機(jī)制。
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