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關(guān)于政協(xié)第十三屆全國委員會(huì)第五次會(huì)議第05098號(hào)（資源環(huán)境類395號(hào)）提案答復(fù)的函
自然資協(xié)提復(fù)字〔2022〕119號(hào)
姜建初委員：
您提出的《關(guān)于制定〈中華人民共和國生態(tài)修復(fù)法〉的提案》收悉。您的提案對(duì)于推動(dòng)生態(tài)修復(fù)法制化、制度化，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性具有重要作用。您的提案由我部、生態(tài)環(huán)境部分別辦理，現(xiàn)結(jié)合我部工作答復(fù)如下。
一、有關(guān)背景情況及主要考慮
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，作出了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署。在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，各部門、各地區(qū)積極統(tǒng)籌開展山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，取得了積極成效。
生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多部門、多學(xué)科、多領(lǐng)域。目前，國土空間生態(tài)修復(fù)工作尚無專門法律法規(guī)，僅在區(qū)域性（如長江保護(hù)法等）或相關(guān)領(lǐng)域（如森林法、草原法、水土保持法等）法律中部分涉及生態(tài)修復(fù)內(nèi)容，缺乏共同遵循的法律規(guī)定。制定《生態(tài)修復(fù)法》對(duì)于保障我國生態(tài)修復(fù)工作科學(xué)、規(guī)范、有序開展，促進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理具有重要意義。我部將認(rèn)真研究、系統(tǒng)謀劃，與相關(guān)部門共同推動(dòng)《生態(tài)修復(fù)法》的制定和出臺(tái)。
二、目前已開展的工作
（一）關(guān)于制定綜合《生態(tài)修復(fù)法》的建議。
自然資源部高度重視立法工作。目前，在配合完成《森林法》《濕地法》《土地管理法》等法律制修訂工作基礎(chǔ)上，正在牽頭或配合有關(guān)部門加快推進(jìn)《國土空間開發(fā)保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》《耕地保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》《國家公園法》等相關(guān)法律制修訂工作。其中，《國土空間開發(fā)保護(hù)法》設(shè)立“生態(tài)修復(fù)”專章，擬明確生態(tài)修復(fù)相關(guān)要求；《耕地保護(hù)法》設(shè)立“耕地生態(tài)保護(hù)”專章，擬明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)退耕、耕地污染監(jiān)測(cè)與防控、耕地污染處置、耕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)、社會(huì)資本參與、耕地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等法律規(guī)定；《礦產(chǎn)資源法》設(shè)立“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”專章，擬對(duì)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體、修復(fù)方案、修復(fù)資金、分區(qū)分期修復(fù)、驗(yàn)收，以及相關(guān)法律責(zé)任和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)茸鞒鲆?guī)定；《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂工作中積極爭取將海洋生態(tài)修復(fù)有關(guān)職責(zé)和工作要求納入修訂草案。以上工作為制定《生態(tài)修復(fù)法》提供了相關(guān)立法和實(shí)踐基礎(chǔ)。
（二）關(guān)于“確立生態(tài)安全優(yōu)先原則”“確立系統(tǒng)性修復(fù)原則，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性”“構(gòu)建生態(tài)修復(fù)基金，統(tǒng)籌管理，高效使用生態(tài)修復(fù)基金”“生態(tài)修復(fù)的類型化”“生態(tài)修復(fù)的監(jiān)管體系”等通過制定《生態(tài)修復(fù)法》構(gòu)建相關(guān)制度的建議。
1．關(guān)于確立生態(tài)安全優(yōu)先原則。
習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系”，在黨的二十大報(bào)告中繼續(xù)要求“加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”。為落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示，確保關(guān)系國家生態(tài)安全的重要生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先修復(fù)，2020年6月，發(fā)展改革委、我部聯(lián)合印發(fā)了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，明確了青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含黃土高原生態(tài)屏障）、長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）、北方防沙帶、東北森林帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區(qū)四帶”國家生態(tài)安全屏障格局，布局了“三區(qū)四帶”生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、自然保護(hù)地及野生動(dòng)植物保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)支撐體系建設(shè)9個(gè)重大工程。2021年12月至2022年3月，9個(gè)重大工程專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃均印發(fā)實(shí)施。同時(shí)，我部針對(duì)生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)領(lǐng)域工作編制實(shí)施專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，部署省級(jí)、市級(jí)國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作，構(gòu)建了“國家規(guī)劃＋重點(diǎn)區(qū)域、流域、海域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃＋專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃＋地方規(guī)劃”的國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系，確保國家生態(tài)安全屏障得到優(yōu)先保護(hù)修復(fù)。
2．關(guān)于確立系統(tǒng)性修復(fù)原則，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹，用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞”。我部將習(xí)近平總書記的指示精神貫徹國土空間生態(tài)修復(fù)始終，不斷強(qiáng)化系統(tǒng)思維，提升統(tǒng)籌能力。為推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)，“十三五”期間，我部與財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合開展了山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，中央財(cái)政安排獎(jiǎng)補(bǔ)資金500億元，支持24個(gè)省份實(shí)施了25個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。“十四五”期間中央財(cái)政繼續(xù)安排資金支持山水工程，聚焦“三區(qū)四帶”國家生態(tài)安全屏障，強(qiáng)化工程實(shí)施的科學(xué)性、系統(tǒng)性和實(shí)效性，目前已支持19個(gè)山水工程。2020年，我部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》，指導(dǎo)和規(guī)范各地山水林田湖草生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程實(shí)施，明確要求遵循自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性及其內(nèi)在規(guī)律，對(duì)山水林田湖草等各類自然生態(tài)要素進(jìn)行整體保護(hù)和修復(fù)。近年來，我部陸續(xù)發(fā)布《國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施方案編制規(guī)程》《國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程驗(yàn)收規(guī)范》《礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范》《海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南（試行）》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指導(dǎo)性文件，指導(dǎo)各地以生態(tài)系統(tǒng)整體性和相對(duì)完整的自然地理單元為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類生態(tài)要素，科學(xué)系統(tǒng)實(shí)施生態(tài)修復(fù)。
3．關(guān)于構(gòu)建生態(tài)修復(fù)基金。
由于生態(tài)保護(hù)修復(fù)歷史欠賬多、問題難點(diǎn)多、現(xiàn)實(shí)矛盾多，生態(tài)修復(fù)任務(wù)艱巨，資金投入缺口大，我部始終堅(jiān)持將促進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，作為解決生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金瓶頸問題的重要手段。一是我部、林草局牽頭起草并報(bào)中央深改委審定、2021年10月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》印發(fā)，從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持等多方面釋放政策紅利，引導(dǎo)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)。二是落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》，指導(dǎo)各地加快推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度改革，按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、使用便利”的原則，全面建立和實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度。修正《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，將采礦生產(chǎn)項(xiàng)目的土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存，統(tǒng)一納入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金進(jìn)行管理，優(yōu)化管理程序，提高企業(yè)資金使用效率。三是會(huì)同國家開發(fā)銀行等部門開展生態(tài)修復(fù)基金有關(guān)研究，探索建立國土空間生態(tài)修復(fù)基金。
4．關(guān)于生態(tài)修復(fù)的類型化。
我部積極推動(dòng)構(gòu)建生態(tài)修復(fù)分類實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)的針對(duì)性和科學(xué)性。在實(shí)施主體方面，一是劃分中央和地方事權(quán)，將對(duì)維護(hù)國家生態(tài)安全屏障具有重要的全局性和戰(zhàn)略性意義、生態(tài)受益范圍廣的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，確認(rèn)為中央財(cái)政事權(quán)，對(duì)生態(tài)安全具有重要保障作用、生態(tài)受益范圍較廣的重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)確認(rèn)為中央和地方共同財(cái)政事權(quán)，將生態(tài)受益范圍地域性較強(qiáng)的生態(tài)修復(fù)確認(rèn)為地方財(cái)政事權(quán)。二是劃分礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任。對(duì)生產(chǎn)礦山要求由礦山生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)礦山生態(tài)修復(fù)工作，履行法定義務(wù)；對(duì)于歷史遺留廢棄礦山，要求由各級(jí)政府承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任。三是探索推動(dòng)建立占用生態(tài)空間補(bǔ)償制度。提請(qǐng)中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，其中明確提出“堅(jiān)持誰破壞、誰補(bǔ)償原則，建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補(bǔ)償制度”，積極開展占用生態(tài)空間補(bǔ)償研究，將相關(guān)內(nèi)容納入正在制定的《國土空間開發(fā)保護(hù)法》等法律法規(guī)，推動(dòng)利用補(bǔ)償資金開展生態(tài)修復(fù)。同時(shí)，配合財(cái)政部提請(qǐng)中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，配合發(fā)改委研究制定《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，出臺(tái)了《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，全面加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。在實(shí)施對(duì)象方面，一是聚焦重點(diǎn)區(qū)域、流域，開展山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)工程，“十三五”以來中央財(cái)政共支持44個(gè)山水工程，有效提升了重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。二是整體推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)，圍繞國家重大戰(zhàn)略，在長江、黃河等重要流域以及京津冀周邊、汾渭平原、青藏高原等重點(diǎn)區(qū)域組織開展歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)，改善了礦區(qū)生態(tài)狀況和周邊人居環(huán)境。三是堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動(dòng)開展海洋生態(tài)修復(fù)，通過組織實(shí)施“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)、渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)生態(tài)修復(fù)、紅樹林保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)等重點(diǎn)工程，改善實(shí)施區(qū)域?yàn)I海濕地生態(tài)服務(wù)功能。四是針對(duì)農(nóng)村土地利用存在的突出問題，部署開展全域土地綜合整治試點(diǎn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，通過“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”措施，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。在修復(fù)方式方面，強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先、以自然恢復(fù)為主，要求根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)破壞、退化程度，采取保育保護(hù)、自然恢復(fù)、人工輔助、生態(tài)重塑等方式分類開展生態(tài)修復(fù)。
5．關(guān)于生態(tài)修復(fù)的監(jiān)管體系。
我部高度重視國土空間生態(tài)修復(fù)的全生命周期管理，著力構(gòu)建生態(tài)修復(fù)成果監(jiān)督管理體系。在生態(tài)修復(fù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)方面，研究和探索重點(diǎn)區(qū)域（流域）生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，在國土“三調(diào)”基礎(chǔ)上，初步研究提出我部推進(jìn)生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的工作目標(biāo)、總體思路和實(shí)施方案；組織開展地上、地表、地下各類數(shù)據(jù)分析，吸收國內(nèi)外生態(tài)分區(qū)成果，研究編制我國陸域自然生態(tài)地理與國土空間修復(fù)分區(qū)方案；組織在部分區(qū)域探索開展生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)試點(diǎn)。在自然資源監(jiān)管執(zhí)法方面，嚴(yán)格按照《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)和《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》等相關(guān)文件要求，開展國土空間用途管制實(shí)施監(jiān)管工作，堅(jiān)決遏制新增違法占地、占海等破壞生態(tài)行為的發(fā)生。在自然資源督察方面，2018年機(jī)構(gòu)改革以來，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)針對(duì)地方違法侵占耕地挖湖造景等問題，持續(xù)開展耕地保護(hù)督察，對(duì)督察發(fā)現(xiàn)的問題向省級(jí)政府發(fā)督察意見書，督促地方整改；2021年針對(duì)9省份礦產(chǎn)資源無序開發(fā)破壞生態(tài)等突出問題開展礦產(chǎn)資源督察，發(fā)現(xiàn)有的地方借生態(tài)修復(fù)名義違法開采礦產(chǎn)資源，并就有關(guān)問題進(jìn)行通報(bào)，督促地方整改；2021年對(duì)沿海10省份組織開展了海洋督察工作，同時(shí)跟蹤了海南省海洋專項(xiàng)督察整改；對(duì)敦煌陽關(guān)林場(chǎng)防護(hù)林被毀等問題開展調(diào)查和督察。在項(xiàng)目管理方面，研究制定《關(guān)于加強(qiáng)國土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收、后期管護(hù)等全過程管理，提高項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性和科學(xué)性。
三、下一步工作計(jì)劃
黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我部在生態(tài)修復(fù)工作方面做出了積極探索和實(shí)踐，具備了一定的工作基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，取得了一些試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，形成了一批生態(tài)修復(fù)典型案例，為《生態(tài)修復(fù)法》的立法奠定了良好基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在二十大報(bào)告中指出要“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”“加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性”，為我們做好生態(tài)修復(fù)工作指明了方向，也為科學(xué)立法提供了重要指引。
下一步，我部將結(jié)合工作實(shí)踐，開展國土空間生態(tài)修復(fù)立法前期研究工作，積極爭取立法機(jī)關(guān)支持，力爭納入國務(wù)院有關(guān)立法計(jì)劃，以法律形式落實(shí)習(xí)近平總書記和黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重大決策部署。
感謝您對(duì)生態(tài)修復(fù)工作的關(guān)心和支持！
自然資源部
2022年12月5日
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